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    众所周知,我国政府对智慧城市高度重视,先后出台了一系列政策文件进行鼓励和指导,使得国内智慧城市建设迅速走上快轨道。当前在国外的智慧城市建设过程中,普遍采用了PPP的模式,在一定程度上使上述问题得到了有效的解决。我国自财政部、国家发改委等部门发布PPP相关政策文件以来,也将PPP模式视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药。尽管我国政府机构、行业企业、科研单位等实体组织做了大量行之有效的工作,但智慧城市在PPP(公私合营)模式仍存在一些困惑,必须给予高度重视。

     

    1政府方内部管理不统一,对PPP项目的认识和实践不足

    目前,各地政府对PPP的内部管理不统一,操作方式也不尽相同。有些地方由财政局或PPP中心牵头,有些地方由发改委或PPP项目推进中心牵头;有些地方大力推进PPP项目,有些地方认为PPP融资成本高而不提倡做PPP项目。各地纷纷建立咨询机构库,省里一个,市里一个,甚至县里还有一个,咨询机构入库需耗费大量的时间和精力。

     

    目前,各省对中央政策文件的理解不一,导致入库标准不一,甚至对有些操作的认识不一。比如,某省要求资本金部分与融资部分的投资回报率分开计算,且融资部分的投资回报率在实际操作过程中据实计算,但融资部分的投资回报率若据实计算则无法促使社会资本方主动降低融资利率。比如,采用公开招标方式选择具有相应施工条件的社会资本方不用进行二次招标达成了共识,但采用竞争性磋商方式选择具有相应施工条件的社会资本方还要不要进行二次招标则仍然存在争议。现在很多PPP项目边走采购流程边走入库程序,有的项目已经进入执行阶段了但入库还没有完成,如果入库要求发生变化将面临一定的风险。


    2有些项目不得已做成PPP项目,缺乏标准流程和操作指南

    随着PPP模式在近几年的兴起,各地逐步大力提倡采用PPP模式推进项目建设。为了降低政府债务并积极响应号召,有些原本采用传统模式实施的项目在中途又要求改为PPP模式实施。由于缺乏标准流程和操作指南,很多地方对PPP项目到底如何操作也不是很了解,项目前期工作开展异常艰难,实施方案反馈修改,结果迟迟无法落地。咨询机构的服务水平参差不齐,有的项目请了几家咨询机构做实施方案还是未能满足要求,只有再请经验丰富的咨询机构重新做实施方案,耽搁了较长时间。

     

    由于对PPP模式的不熟悉,原以为采用PPP模式在操作上可以更加简洁快速,结果遇到问题难以快速决策导致前期耽搁了较长时间。所以不少人认为,与传统模式相比,采用PPP模式的流程比预想要复杂。随着PPP模式的继续火热,要规范地做PPP项目,而不是做规范的PPP项目。


    3实施机构无法承担相应职能,缺乏对PPP操作的主导作用

    根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金[2014]113号) 第十条规定,“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作”。也就是说,项目实施机构为政府或其指定的有关职能部门或事业单位。实际上,很多政府部门被动地成为了PPP项目实施机构,自己也不知道到底应该做些什么,也没有具体的内设科室或专门人员来对接。在实际操作过程中,很多本该实施机构做的事情都是由平台公司来做,也就是传统模式下的业主单位在做。


    随着PPP模式的兴起,各地各部门都在学习PPP操作的成功经验,但容易出现生搬硬套,毕竟很多东西需要在实践中落实。实施机构缺乏对PPP操作的主导作用,不太了解每一步的推进步骤,咨询机构疲于应对。

     

    4平台公司对PPP模式适应性的不足,在管理和监控上难以平衡

    采用PPP模式的实质是绩效考核,按效付费,降低全寿命周期成本。目前,很多政府方还是认为,与传统模式相比,采用PPP模式政府方付出的资本成本要高得多。实质上,这只是看到其中的一面,没有看到另外一面,那就是PPP模式强调融资、投资、建设、运营、维护等一体,促使社会资本方站在整个全寿命周期的角度降低投资和运营维护成本,提高资金使用效率,并保证预期效果。比如,大理洱海作为财政部PPP示范项目,其成功经验正在向全国推广;之前的洱海治理了多年都没有完全治好,如今的洱海风景宜人,游人如织。

     

    实行PPP模式后,平台公司对PPP模式的适应性不足。原来很多政府项目是通过平台公司举债投资,现在采用PPP模式后,平台公司从绝对控股或大股东变成了小股东,平台公司权限缩小。有些平台公司还没转变观念,不愿从管理者变为监控者,对项目公司不愿放权和授权,导致项目公司难以快速决策,经营效率受到影响。

     

    5政府方PPP人才匮乏,难以解决PPP操作过程中不断涌现的新问题

    目前,尽管政府方也在积极参加各类PPP培训,但政府方PPP人才依然匮乏。PPP项目周期很长,在操作过程中不断涌现新问题,这些新问题都需要由专业人才来解决。有的项目时间紧张,强调快速完成采购,如果没有做好充足的前期准备,在采购过程中就会产生新的问题,也会给后续实施带来难度。

     

    大部分PPP项目对社会资本方设置过高要求,倾向央企、国企,隐性排挤民企、外企,对遏制民间投资下滑显然是不利的。有些PPP项目期限过长,民企和金融机构难以接受,融资难度加大。

     

    大力发展PPP模式是国家治理结构转变和投融资体制改革的必然要求,将对我国经济和社会产生深远的影响。为了解决我国PPP操作过程中政府方面临的五大困惑,需要进一步梳理政府方各相关主体的工作职责并加强工作引导和指导,逐步形成完善的PPP法律法规和工作导则,并逐步创建有利于PPP项目生根发芽、开花结果的良好生态环境,促进我国经济的转型升级。