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    自19世纪PPP模式被提出,被越来越多国家采用。近年来,随着“智慧城市”建设的兴起,将PPP模式和智慧城市结合成为我国建设发展新趋势。国务院、财政部和发改委等部门出台了一系列推广、规范PPP的政策,财政部也连续三年推出PPP示范项目,推广先进经验和成果。


    根据财政部PPP中心全国PPP综合信息平台发布的数据显示,截至2016年底,全国入库项目11260个,投资额13.5万亿,其中,已经签约落地的1351个,投资额2.2万亿,国家示范项目743个,投资额1.86万亿。


    随着项目的不断落地,相应带来的问题也随之增加,如明股实债、保底回购、变相BT等。正如财政部部长肖捷在今年两会期间答记者问时指出:“PPP在中国还处于探索阶段。客观上,各方面对这个问题的认识和实践能力的提升,都需要一个过程。”这意味着,虽然推广PPP取得了很大的成绩,但是距离规范有效采用PPP模式还需要做大量工作,不是一蹴而就的事情,可以说任重而道远。今天,小智请来中国财政科学研究院研究员、公私合作(PPP)研究专家孙洁跟我们聊聊PPP发展中的那些事儿。


    对PPP的认识,要不断深化


    最早出现的并非PPP(Public-Private Partnership,即公私合作),而是BOT(build-operate-transfer,即建设-经营-转让),随着BOT在大型市政基础设施的运用,PPP应运而生,刚刚出生的PPP也是作为一种独立的形式与BOT、PFI(民间主动融资)等形式并列存在。而今天的PPP已经作为一个总称,包含有BOT、TOT、PFI等诸多形式。在上世纪80年代初期,我国采用BOT形式,其主要目的也是为了吸引外资,对其管理也是属于当年的对外贸易经济合作部。在1995年1月,对外贸易经济合作部就曾下达过《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》的文件。


    今天推广的PPP又是什么呢?它与早期项目融资下的PPP有着本质的不同,融资关注的风险和收益的匹配,而管理关注的效率和质量的提升。简单地讲,融资仅仅是借别人的钱办事,而管理是借别人的能力办事。世界银行曾就水务领域引入私营部门做过的一个总结报告中这样表述:上世纪80年代以来,将私人部门引入水务领域,人们认为私人部门最大的优势是其融资能力,实践表明,这是一错误的观点,私人部门在水务领域发挥的最大作用是提高了效率和改善了供水的质量。


    所谓PPP是指政府公共部门通过民营部门(现称社会资本方)或与民营部门一起高效地完成政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。这一概念表明,政府公共部门所利用的不仅仅是民营部门的资金,而是充分利用民营部门综合的能力,来帮助政府实现和高效地完成本该由政府公共部门完成的职能。


    但现实情况是,不少地方在推广运用PPP模式时,还是以融资为目的,对合作伙伴的运营管理经验并没有明确要求,更有不少人认为PPP是为地方政府融资,合作伙伴仅仅为项目建设提供资金,并将建设好的项目交由政府公共部门或其下属的企业运营管理。这些不正确的做法来源于对PPP没有正确的理解和认识,因此,对PPP的认识有待进一步提升。


    对社会资本运营资源,要积极培育寻找


    政府在选择合作伙伴时,更看重的是对方对项目未来的运营管理能力和经验。运营资源是推广PPP的最宝贵资源,这是当前推广PPP的一个制约因素。


    一方面,社会资本更看重项目工程建设的利润。政府对于公共基础设施和公用事业的建设管理一般由公共部门负责建设管理并运营。随着投融资体制的改革,政府会引入社会资本建设基础设施,然后交由公共部门管理,最为流行的一个方式就是BT,即由社会资本建设,完成后交由公共部门管理。


    目前所谓的一些PPP项目也是利用变相的BT做,根本上并没达到政府采用PPP模式的最终目的。这种情况下,社会资本更看重是项目工程的建设利润,对于后期长期的管理并没有更多的兴趣。


    产生这种现象有两个非常重要的因素,一个因素是,由于长期投资一个项目通过运营获得收益,需要较长的时间,在这个过程中如果遇到政府换届,可能会遇到“新官不理旧账”的风险;另一因素是,公共投资项目一般投资规模较大,需要大量的银行贷款,而银行贷款最长时间一般在3至5年,而项目投资回收需要10年之上,无法匹配长期投资的需求。


    另一方面,由于基础设施、公用事业的运营管理长期是由政府负责,这也是社会资本极少有运营经验的一个重要原因。一个典型的例子就是修地铁,各地的地铁都是市政部门负责运营管理。如果城市地铁或轨道交通采用PPP模式,它的运营管理很难找到合适的合作伙伴,市政道路也是这样。而社会资本要想获得运营和管理经验并非一朝一夕就能做得到的,最为快捷的方式是从社会上招聘具有相关经验的管理人员,这样的方式组成的管理队伍,仍然需要一个时间去磨合,才能达到一个较好的效果。


    对PPP咨询服务人才,要主动培养和挖掘


    PPP具有复杂性这一特点,在今年两会上,肖捷在答记者问时也直言不讳:“PPP项目普遍资金规模比较大,涉及领域也较广,同时专业性也很强,如果前期准备、论证不充分,会给项目后续带来不良影响。”


    一个项目的成功实施往往离不开优秀咨询机构的参与。我国在短短三年内,财政部PPP中心项目库就有1万多个项目,总规模超过13万亿,要使这些项目顺利落地,必然需要有众多的咨询机构提供高水平的服务。然而,相应的人才培养并非短时间就能够满足现实需要的,需要较长的时间周期。在巨大市场需求下,咨询服务水平因人才匮乏而良莠不齐,直接影响了当前项目落地的质量和效率。


    从现实情况看,不少咨询人员来自于刚毕业不久的学生,基本没有实际案例操作经验,仅仅是从教科书上学到一些理论知识,难以为项目提供有价值、可操作的落地方案。这也是导致一些项目在实际落地过程中,不符合相关政策要求而不能实施的一个关键因素。因此,加强PPP方面的人才培养和挖掘,建立一个可持续、完善的人才培养体系显得非常紧迫和必要。


    作为一个优秀的PPP咨询服务团队至少应包括以下几方面的人才:一是懂得管理的人才,尤其是公共管理,因为PPP项目一定属于公共投资,涉及政府职能的行使;二是懂得金融的人才,因为PPP项目通常需要巨大的资金投入,如何运用好各类金融工具非常重要;三是懂得法律的人才,法律、法规是确保PPP合同尽可能完备、可执行的保障;四是财务方面的人才,对整个项目运营周期的投资回报及风险控制要有清晰的机制保障;五是熟悉政策的人才,如了解国家、地方层面的优惠政策等;六是具有丰富项目管理、运营经验的人才。